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Länderreport / Archiv | Beitrag vom 24.04.2006

Wenns ums Geld geht

Die Länder und der Länderfinanzausgleich

Beim Thema Länderfinanzausgleich gehen die Interessen der Länder weit auseinander (AP)
Beim Thema Länderfinanzausgleich gehen die Interessen der Länder weit auseinander (AP)

Bei der Föderalismusreform wurden die Finanzen außen vorgelassen. Beim Länderfinanzausgleich sehen die Geber- und die Nehmerländer Reformbedarf - allerdings sehr verschiedenen. Und Berlin hat vor dem Bundesverfassungsgericht geklagt.

Geberländer wie Hessen und Bayern klagen, der finanzielle Ausgleich zwischen den Bundesländern sei wettbewerbsfeindlich. Ein grundsätzlicher Reformbedarf zu ihren Gunsten sei notwendig. Berlin wiederum, ein Nehmerland, fordert, bei der Berechnung der Ausgleichsgelder künftig auch das Verhältnis von Einnahmen zu den Schulden oder Zinsen zu berücksichtigen. Denn Berlin sitzt - wie andere Länder auch - in der Schuldenfalle.

Die Geschichte des Länderfinanzausgleichs
Von Jörg Münchenberg

Der Länderfinanzausgleich geht letztlich auf die Verfassung zurück: die unterschiedliche Finanzkraft der Länder soll angemessen ausgeglichen werden, heißt es da unter Artikel 107 Grundgesetz. Die Reichen sollen also den Ärmeren helfen, um etwa geographische Nachteile oder auch eine schlechtere Infrastruktur auszugleichen. Doch diese Vorgabe hat sich längst zu einem System entwickelt, das vielen Experten als ineffizient, leistungshemmend und undurchschaubar gilt.

Ausgangspunkt war letztlich die Finanzreform von 1969: Angesichts der zunehmenden Verflechtung der Aufgaben zwischen Bund und Ländern sollten auch die Finanzbeziehungen rechtlich angepasst werden.

Kern dieser Reform war die Einführung der so genannten Gemeinschaftsaufgaben in das Grundgesetz. Ursprüngliche reine Länderaufgaben, etwa der Aus- und Neubau von Hochschulen oder auch die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur werden seither mindestens zur Hälfte vom Bund mitfinanziert. Zudem kann der Bund Ländern und Kommunen Finanzhilfen für den sozialen Wohnungsbau oder auch die Städtebauförderung bereitstellen.

Im Klartext: seit 1969 darf der Bund erheblich in die Aufgabengebiete der Länder hineinregieren und zudem auch Rahmenvorschriften für ihre Gesetzgebung erlassen. Schließlich wurden durch den großen Steuerverbund die ertragsreichsten Steuerarten – also Einkommens-, Lohn-, Umsatz- und Körperschaftssteuer - zu Gemeinschaftssteuern erklärt und damit eine gewaltige Umverteilungsmaschine ins Leben gerufen.

Als Ausgleich erhielten die Länder im Bundesrat erheblich mehr Zustimmungsrechte – nicht zuletzt deshalb landen heute viele Gesetze im Vermittlungsausschuss von Bundestag und Länderkammer, wo dann hinter verschlossenen Türen über mögliche Kompromisse gefeilscht wird. Ein weiteres Problem: Weil sich finanzschwache Länder inzwischen ihre Zustimmung zu Gesetzen regelrecht abkaufen lassen, sind die Zuständigkeiten des Bundes im Lauf der Jahre weiter gewachsen – was die Unüberschaubarkeit des Systems weiter befördert hat.

Dazu beigetragen aber haben auch die komplizierten Verteilungssysteme bei den Gemeinschaftssteuern: Denn die Steuern werden nicht nur zwischen Bund und Ländern, sondern auch zwischen den Ländern nach verschiedenen Kriterien untereinander verteilt. Jahr für Jahr werden so rund 22 Milliarden Euro in den föderalen Kreislauf gepumpt – schließlich, so die Vorgabe, muss das durchschnittliche Pro-Kopf-Steueraufkommen in jedem Bundesland 99,5 Prozent erreichen. Mit anderen Worten: Die Einnahmen werden faktisch nivelliert. Auch die vorsichtige, manche sagen, gescheiterte Reform des Länderfinanzausgleich 2001 hat an diesem Grundsatz nichts geändert.

Ein System mit fatalen Folgen: Die Geberländer Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Hamburg und Nordrhein-Westfalen haben inzwischen wenig Anreize, ihr Steueraufkommen zu erhöhen – schließlich wird dies sofort an die anderen umverteilt. Umgekehrt, so die Kritiker, werden die Nehmerländer kaum dazu ermuntert, ihre eigene Finanzkraft zu steigern.


Warum wurden die Finanzen aus der Föderalismusreform ausgeklammert? Die schlichte Antwort politischer Beobachter: Dann wäre die Föderalismusreform gescheitert.


Finanzverfassung und Föderalismusreform. Oder: Von Kirchenmäusen, Pfeffersäcken und drohender Insolvenz"
Von Karl-Heinz Gehm

Triumph im zweiten Anlauf nach zweijährigen Verhandlungen. Die Föderalismusreform steht, die umfänglichste Verfassungsreform der deutschen Nachkriegsgeschichte. Die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern sollen entflochten und die Verantwortlichkeiten damit besser deutlich gemacht werden. Als einer der Väter dieser Reform gilt Edmund Stoiber, der bayerische Ministerpräsident, und der gibt sich stolz über das Erreichte und zuversichtlich:

"Die größte Reform unseres Staatswesens, unseres Staates, diese Föderalismusreform ist ja die Mutter aller Reformen. Jetzt lässt sich erfolgreich auf dieser Reformbereitschaft dieser großen Koalition aufbauen für weitere große Reformen."

Indessen: Jener mühsame Kompromiss zwischen Bund und Ländern, steht bislang erst auf dem Papier. Um Gesetzeskraft zu erlangen, braucht die Föderalismusreform eine Zwei-Drittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat.

Die wird, trotz heftiger Kritik zwar zu erreichen sein, allerdings: Die "Mutter aller Reformen" entpuppt sich bei genauem Hinsehen als durchaus halbherzig. Wesentliches nämlich wurde ausgeklammert. Das komplizierte Finanzgefüge zwischen Bund und Ländern, darunter keine Pfeffersäcke mehr, aber etliche arme Kirchenmäuse, mit einem längst verfassungswidrigen Finanzgebaren, ist gar nicht erst auf die Tagesordnung gekommen. Was da noch bevor steht, wissen alle Beteiligten, auch Nordrhein-Westfalens Ministerpräsident Jürgen Rüttgers:

"Die Reform des Föderalismus ist das Gesellenstück der großen Koalition. Ihr Meisterstück wird die große Koalition aber erst abgeliefert haben, wenn uns in Laufe dieser Legislaturperiode auch eine Reform der Finanzverfassung gelingt. Sie ist der Prüfstein dafür, ob Bund und Länder neue Chancen für unsere Demokratie eröffnen können."

Und genau so sieht das Finanzminister Peer Steinbrück:

"Wenn wir in einer Föderalismusreform II an die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern herangehen, dann werden wir die Erfahrung machen, dass die Föderalismusreform I eine relativ leichte Operation war, weil da geht es nämlich ans Eingemachte."

Beim Geld nämlich hört die Freundschaft auf. Vor allem, wenn, wie im deutschen Bundesstaat, keiner der Beteiligten auf Rosen gebettet ist, wenn Bund und Länder deshalb erbittert um Alleinzuständigkeit bei Steuereinnahmen ringen und das Schlagwort vom Wettbewerbsföderalismus etlichen Ministerpräsidenten, vorzugsweise Ost, den Angstschweiß auf die Stirn treibt.
Christian Pestalozza, Staats- und Verwaltungsrechtler an der FU Berlin, zur Problematik:

"Der entscheidende Schritt wird der sein, wie werden die wenigen Gelder, die der Staat noch einnimmt, von uns, die wir nichts haben oder immer weniger haben, wie werden die wenigen Gelder auf die einzelnen staatlichen Einheiten verteilt."

Konkret heißt dies: Wie schafft man bei der Reform der Finanzverfassung Länder, die über stabile eigene Einnahmen verfügen, die nicht mehr am Berliner Tropf hängen, die nicht mehr auf Bundesergänzungszuweisungen und Finanzspritzen aus dem Länderfinanzausgleich angewiesen sind?

Im Berliner Regierungsviertel wie in den Landeshauptstädten herrscht da nur wenig Zuversicht. Vor allem bei der Frage, ob das mit 16 Ländern überhaupt zu schaffen ist. Das heiße Eisen Länderneugliederung aber will derzeit auf Bundes- wie auf Landesebene niemand anfassen.


Nicht nur Berlin, auch andere Bundesländer suchen den Ausweg in immer neuen Schulden. 62 Milliarden Euro hat Berlin schon angehäuft, nun sollen Bund und Länder mit 35 Milliarden Euro helfen. Weil die aber nicht wollen, klagt der Berliner Senat vor dem Bundesverfassungsgericht, am 26. April wird darüber mündlich verhandelt. Noch vor der Sommerpause will der Zweite Senat beim Bundesverfassungsgericht sein Urteil zur Berlin-Klage fällen. Was passiert, wenn das Gericht dem Senat Recht gibt? Wäre das ein Signal an alle Länder, auch an die finanzstarken, nun jede Menge Schulden zu machen?


Die Berliner Lage
Von Andreas Baum

Berlins Haushaltslage ist prekär. Das Land wird den Schuldenberg aus eigener Kraft nicht abtragen können. 62 Milliarden Euro sind es mittlerweile, und die Schuldenlast steigt jedes Jahr um eine knappe Milliarde. Dass es in diesem Jahr nur geschätzte 785 Millionen Euro sind, die sich der Senat zusätzlich leihen muss, wertet Finanzsenator Thilo Sarrazin als Erfolg. Dennoch: Jedes Unternehmen wäre pleite. Für Gebietskörperschaften aber gibt es kein Insolvenzrecht. Experten fordern dies schon lange. Würde es doch Politiker vom leichtfertigen Schulden machen abhalten. Denn bei einer Insolvenz bekäme ein Gläubiger nur einen Teil seines Geldes zurück. Banken würden die Kreditwürdigkeit von Städten, Ländern und Kommunen besser prüfen.

Ein Bundesland hat - über die Leistungen des Länderfinanzausgleichs hinaus - Anspruch auf Hilfen des Bundes, wenn die Haushaltsnotlage nicht selbst verschuldet ist. Genau dies behauptet das Land Berlin: Es trage für die Lage keine Verantwortung, Grund sei vielmehr ein aufgeblähter öffentlicher Dienst und alte Verpflichtungen aus dem sozialen Wohnungsbau, alles mithin Folgen politisch gewollter Entscheidungen aus der Zeit des Kalten Krieges. Und heute wieder, so Finanzsenator Sarrazin, habe Berlin eine unverhältnismäßig schwere Last zu tragen, wegen seiner neuen Rolle.

"Wir sind dankbar, dass wir jetzt Hauptstadt sind. Und das ist auch für Berlin sehr wichtig. In Zahlen, aber auch jenseits aller Zahlen, im Image, in der Bedeutung von Arbeitsplätzen, in der Bedeutung von Besuchern, die kommen, in der ganzen Außenwirkung, das kann man gar nicht überschätzen. Nur, und das kann man gar nicht genug sagen, was an messbaren Zahlen fließt, da ist es weniger, als so manche annehmen würden, und das deckt auch nicht ganz unserer Kosten. Das muss man auch immer wieder sagen. Ohne dass man dabei unbescheiden wird."

Auch in Bonn habe es Zusatzaufgaben gegeben, auch in Bonn habe dies der Bund getragen - der auch jetzt der Hauptstadt unter die Arme greift, aber eben nicht großzügig gut genug.

"Das ist bei uns genau so wie es auch war in Bonn, es gibt Zusatzaufgaben, Zusatzausgaben, die uns natürlich jetzt noch nicht voll abgedeckt werden, das sind Dinge, die sich mit der Zeit auch ändern müssen. Ja, wir brauchen dauerhaft mehr Geld für die innere Sicherheit. Mir haben einen deutlichen Mehraufwand gegenüber dem, was wir sonst hätten, als normale Stadt."

Bei der Polizei sei es, anders als bei Einrichtungen der Kultur wie einer Oper, nicht möglich, sie ganz dem Bund zu überlassen. Da müsse eben schlicht mehr Geld fließen. Der Bund hält dagegen. Er will keine Schuldenhilfe leisten. Schon der ehemalige Finanzminister Hans Eichel argumentierte, er könne in Berlin keinen Haushaltsnotstand erkennen, aus dem nachvollziehbaren Grund, dass den Bund eine vergleichbare Zinslast plagt. Auch will man vermeiden, dass die Hauptstadt zum schlechten Vorbild wird für andere, ähnlich notorisch klamme Bundesländer. Gewinnt Berlin in Karlsruhe, dann wäre das ein weiterer Anreiz für Politiker, erst Schulden zu machen, und dann auf Notstand zu klagen. Schon hat sich Saarland ebenfalls ans Bundesverfassungsgericht gewandt. Und auch Bremen hat Ende März geklagt, um seinen Anspruch auf bundesstaatliche Sanierungshilfen geltend zu machen. Sollte das Bundesverfassungsgericht Berlins Klage abweisen, ist der Bund zwar nicht mehr in die Pflicht zu nehmen, irgendjemand muss aber dennoch für Berlins Schulden aufkommen. Denn schon jetzt ist die Last der Zinsen kaum noch zu schultern: In den dreieinhalb Jahren, seit Berlin per Beschluss den Haushaltsnotstand festgestellt hat, sind seine Schulden um mehr als 14 Milliarden Euro gewachsen.


Bayern gehört zu den Geberländern beim Länderfinanzausgleich. Das ist bekannt, vergessen wird gelegentlich, dass auch Bayern über viele Jahre ein Nehmerland war. Es war auf die finanzielle Unterstützung angewiesen, um das Land aufzupäppeln, also konkurrenzfähig zu machen. Von 1950 bis 1986 und noch einmal 1992 - nach der Wiedervereinigung - hat Bayern Gelder aus dem Finanzausgleich erhalten.


Der bayerische Nutznießer
Von Barbara Roth

Bayern war arm, als der Länderfinanzausgleich eingeführt wurde. Der Freistaat war ein rückständiges Agrarland, jeder Dritte lebte von der Landwirtschaft. Noch 1957 lagen 32 der 34 ärmsten Landkreise der noch jungen Bundesrepublik in Bayern. Dass der Freistaat jahrzehntelang vom Länderfinanzausgleich profitierte - verschweigt Finanzminister Kurt Falthauser nicht:

"Bayern ist dankbar, dass wir in der Nachkriegszeit von anderen Ländern, von Nordrhein-Westfalen etwa, dem Herz der Dynamik der Nachkriegsgeschichte, Geld erhalten haben. Wir haben insgesamt 3,4 Milliarden Euro erhalten. Aber Bayern hat seinen Dank auch in Zahlen ausgedrückt. Bis zum Ende des letzten Jahres haben wir 20,5 Milliarden Euro einbezahlt. Das heißt, wir haben über 17 Milliarden an Saldo, an positivem Saldo. Wir haben deutlich mehr einbezahlt seit 1994, als wir erhalten haben."

Wirtschaftsexperten nennen es einen Glücksfall, dass der Freistaat nach dem Zweiten Weltkrieg ein fast lupenreiner Agrarstaat war. Während Nordrhein-Westfalen noch heute mit dem Strukturwandel im alten Kohle- und Stahlrevier Ruhrgebiet kämpft, musste Bayern nie Industrieruinen finanzieren, sondern konnte die Mittel aus dem Länderfinanzausgleich in den Auf- und Ausbau seiner Infrastruktur, vor allem in den Straßenbau und die Universitäten stecken.

"Das ist weiß Gott eine Hilfe zur Selbsthilfe gewesen. Wir haben die Selbsthilfe genutzt. Ich kann nur sagen, in anderen Ländern ist es nicht so gelungen."

Bayern hatte vor allem aber Glück: Von 1945 bis 1949 zogen um die 5000 Unternehmen aus der sowjetischen Besatzungszone in den Westen. Viele begabte Ingenieure gingen nach Bayern - ihre Firmen folgten: Siemens suchte eine Alternative zu seinem Hauptquartier in Berlin; die Wahl fiel auf München. 1949 wurde Audi, dessen Werke in Sachsen demontiert wurden, in Ingolstadt neu gegründet. Auch die Allianz verlegte ihre Zentrale von Berlin nach München.

Hinzu kamen stabile politische Verhältnisse. Seit 60 Jahren regiert die CSU - die Alimentierung ihrer Stammwähler erwies sich dabei als Vorteil: Brüssel zahlt - heute noch - an die Bauern und der Bund investierte insgesamt 3,4 Milliarden Euro in der Ausbau der Infrastruktur. Beides half der Regierungspartei: Die CSU musste sich finanziell um ihre Landwirte nicht sorgen und konnte auf Hightech setzen. Franz Josef Strauß baute die Atomindustrie auf und lockte Rüstungs- und Luftfahrtunternehmen an. Edmund Stoiber förderte die Informations- und Kommunikationstechnologien sowie die Bio- und Umwelttechnik. Seit den 80er Jahren entstanden im Freistaat zahlreiche Fachhochschulen, Universitäten, Frauenhofer- und Max-Planck-Institute, um die herum sich wiederum Firmen ansiedelten.

"Das sind punktuelle Maßnahmen unserer Clusterideologie. Wir haben die Vorstellung, dass man wissenschaftliches und wirtschaftliches Tun an Schwerpunkt bündelt. Und da haben wir Geld rein gesteckt."

Als keine Gelder mehr aus dem Finanzausgleich flossen, taten sich neue Quellen auf: Tafelsilber hatte man genug. Der Freistaat begann mit dem Verkauf von Staatseigentum, trennte sich von seinen Beteiligungen etwa an der Viag und konnte Milliarden in High-Tech-Offensiven stecken. Seit 1994 ist Bayern Zahlerland. Es ist das das einzige Bundesland, das den Sprung vom Empfänger zum Zahlerland geschafft hat.


Er ist nicht bereit, Geld für die anderen Länder einfach so auf den Tisch zu legen: Hessens Finanzminister Karlheinz Weimar, CDU. Auch er sieht einen grundsätzlichen Reformbedarf beim Länderfinanzausgleich, will aber die derzeitige Regelung nicht aufkündigen. Allerdings mit einer Einschränkung: Es müsse neu über den Finanzausgleich verhandelt werden, wenn Berlin, Bremen und das Saarland vom Bundesverfassungsgericht zusätzliche Zahlungen des Bundes zugesprochen bekämen.


Ist das hässlich oder Hessen?
Von Gudula Geuther

Die Kritik der Geberländer am Länderfinanzausgleich liegt erst einmal auf der Hand: Auch in Hessen trennt man sich ungern vom Geld, und damit immerhin auch von politischem Handlungsspielraum. Finanzminister Karlheinz Weimar wirft Nehmerländern allgemein mangelnden Sparwillen vor, zu Lasten der Einzahler:

"Wir wissen 's ja, dass sich eben Nehmerländer in Teilen wesentlich mehr leisten als das zum Beispiel das Land Hessen oder Bayern und Baden-Württemberg leisten. Unter dem Gesichtspunkt, dass wir unsere Haushalte sparsam fahren und dass wir versuchen, mit dem Geld, was wir haben, auszukommen. Also wenn das Land Bremen - da sag ich mal ein Beispiel nur, damit man weiß – immer noch ne Ministerialzulage hat. Obwohl sie zehn Jahre lang in Haushaltsnotlage waren und Geld bekommen von allen Seiten und nach zehn Jahren sich nichts geändert hat. Und ein solcher Punkt, der sicherlich nichts zur Sanierung des Haushalts beiträgt, aber einfach symbolhaft ist dafür, was man macht oder nicht macht. Dann ist es auch im Interesse der Bürgerinnen und Bürger des Landes Hessen, dass man darauf hinweist, dass das eigentlich nicht sein kann."

Mit in dieser Kritik liegt natürlich auch der Versuch, das eigene Finanzgebaren und den eigenen Landeshaushalt zu rechtfertigen. Nicht immer unterschwellig.

"14,8 Milliarden Euro haben wir von 99 bis 2005 in den Länderfinanzausgleich eingezahlt. Und es ist doch auch zulässig, darauf auch hinzuweisen, dass wir in der Zwischenzeit mit 8,6 Milliarden Schulden dramatisch unter den Zahlungen liegen, die wir in den Länderfinanzausgleich geleistet haben."

Im Parlament warf die Opposition der regierenden CDU vor, eine Debatte zum Länderfinanzausgleich lediglich als Jubelstunde für die Landesregierung zu nutzen. Der FDP-Finanzexperte Roland von Hunnius:

"Wir sind sehr dafür, über den Länderfinanzausgleich zu sprechen. Und es ist gar keine Frage, und wir sind uns da zum größten Teil auch einig. Nur es darf keine Alibidiskussion dafür werden, die Haushaltssanierung weg zu schieben. Der Job, den Haushalt zu sanieren, der ist nicht gelöst und der muss gelöst werden – da müssen wir tiefer gehen."

Tiefer gehen könnte man mit einer grundlegenden Neukonzeption – da sind sich alle hessischen Parteien einig, wenn auch mit ganz unterschiedlicher Tendenz. Gerade die Landesregierung dringt unter dem Schlagwort Wettbewerbsföderalismus auf mehr Eigenverantwortung. Und betont: Dass es seit wenigen Jahren überhaupt ein Prämienmodell als Belohnung für gutes Wirtschaften gebe, gehe auf das Konto Roland Kochs. Gleichwohl betonen Vertreter aller Parteien: Solidarität unter den Ländern ist Grundlage der Verfassung. Es stelle sich nur die Frage der Grenze. Aufkündigen möchte Weimar den Kompromiss nur, wenn sich die Nehmerländer Vorteile erklagen. Anders als noch vor Jahren spielen gerade die neuen Länder nicht mehr die entscheidende Rolle als Gegenstand der Abgrenzung.

Im Guten wie im Schlechten: In der mehr als einstündigen Diskussion ging nur eine Abgeordnete überhaupt auf deren Situation ein. Die Grüne Sigrid Erfurt, die betonte, die steigenden Ausgleichsleistungen hätten einen Grund:

"Ein ganz beachtliches Volumen, das ist der Tatsache geschuldet, dass eben die Bundesrepublik um die neuen Länder angewachsen ist. Und diese neuen Länder eben diese strukturellen Defizite in der Finanzausstattung haben. Das muss man berücksichtigen, und das darf man nicht vergessen."

Länderreport

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