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Länderreport / Archiv | Beitrag vom 28.04.2009

Was kostet die Wiedervereinigung?

Die deutschen Länder (4)

Von Georg Gruber

Im Novemer 1989 fällt die Berliner Mauer. Menschen aus Ost und West tanzen unbeschwert darauf. So einfach wie in diesem Moment, scheint die Wiedervereinigung für die Bundesländer dann aber wohl doch nicht.
Im Novemer 1989 fällt die Berliner Mauer. Menschen aus Ost und West tanzen unbeschwert darauf. So einfach wie in diesem Moment, scheint die Wiedervereinigung für die Bundesländer dann aber wohl doch nicht. (AP)

Im März 1993 einigen sich Bund und Länder nach einem dreitägigen Verhandlungsmarathon auf den Solidarpakt. Das Ergebnis: Die neuen Länder werden ab 1995 im vollen Umfang am Länderfinanzausgleich beteiligt. Und sie erhalten vom Bund zusätzliche Mittel, zum Beispiel für den Wohnungsbau. Derweil werden in den alten Ländern Klagen über die Belastungen durch die Wiedervereinigung laut.

Auf der Tagesordnung der 606. Sitzung des Bundesrates am 10. November 1989 in Bonn stehen 51 Punkte. Behandelt werden sollen unter anderem das "Vierte Gesetz zur Änderung des Vieh- und Fleischgesetzes" und der Entwurf eines Gesetzes zur "Verbesserung der Rechtsstellung des Mieters". Doch über Nacht drängt ein anderes Thema auf die Agenda des Bundesrates. Der Fall der Mauer.

"Wer diese Nacht in Berlin erlebt hat oder diese Nacht am Fernsehschirm verfolgt hat, der wird den 9. November 1989, so denke ich, nie vergessen."

,erklärt Walter Momper, der Regierende Bürgermeister von Berlin, als gerade amtierender Präsident des Bundesrates.

"Gestern Nacht war das deutsche Volk das glücklichste Volk auf der Welt. Es war der Tag des Wiedersehens zwischen Menschen aus beiden Teilen Berlins, es war die Nacht, in der die Mauer ihren trennenden Charakter verloren hat."

Vorbereitet hatte die Sitzung der Bundesratsdirektor Georg-Berndt Oschatz.

"Dass die Einheit Deutschlands hergestellt werden würde, das stand für alle außer Zweifel, da alle, die ja im Bundesrat an diesem Tag agierten, erfahrene Politiker waren, für die stand außer Zweifel, dass sonst eine Fluchtbewegung eintreten würde, die die Bundesrepublik so destabilisieren würde, dass man reagieren musste, und das ganze in feste staatliche Formen bringen musste."

Wie rasch der deutsch-deutsche Vereinigungsprozess verlaufen wird, lässt sich noch nicht absehen. Aber die westdeutschen Bundesländer wollen diesen Prozess von Anfang an mitgestalten. Im Dezember 1989 verlangen die Ministerpräsidenten bei einer Zusammenkunft in Bonn, dass die Länder "ihren verfassungsmäßigen Rechten entsprechend umfassend zu beteiligen seien."

Die Bundesregierung ist anderer Ansicht, sagt aber zu, die Länder über den Verhandlungsstand mit der DDR-Regierung zu informieren. Dies geschieht nicht ausreichend – so die wiederholte Klage der Länder im Frühjahr 1990.

Bei der Ausgestaltung des ersten Staatsvertrages mit der DDR, dem Vertrag zur Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion bleiben die Länder weitgehend außen vor.

Die Einheit wird Geld kosten, viel Geld, das ist allen klar, schon vor der Vereinigung. Auch dass die Länder sich an den Kosten beteiligen müssen.

Im Mai 1990 einigen sich Bund und Länder auf den Fonds "Deutsche Einheit". Beide Seiten wollen ihn je zur Hälfte tragen. Die Regelung ist ein Erfolg der Länder, im Gegenzug bleiben die neuen Länder bis 1994 beim Länderfinanzausgleich außen vor. Die westdeutschen Länder haben damit eine gesicherte Kalkulationsbasis für ihre mittelfristige Finanzplanung. Der bayerische Ministerpräsident Max Streibl begründet dies am 16. Mai 1990 auf einer Pressekonferenz in Bonn:

"Für uns Länder ist es besonders wichtig, dass wir wissen, woran wir sind in den nächsten Jahren. Unsere Beträge sind festgeschrieben. Das Risiko, wenn es mehr werden sollte, und hier geht es in erster Linie um das Staatsdefizit drüben, dann ist es das Risiko des Bundes."

Bei den folgenden Verhandlungen über den Einigungsvertrag sind die Länder wesentlich stärker eingebunden, auch weil sich im Bundesrat die Machtverhältnisse zugunsten der SPD geändert haben.

Den Ländern geht es nun vor allem darum, zentralistischen Tendenzen entgegenzutreten und finanziell nicht zu stark belastet zu werden. Nach Artikel 23 Grundgesetz soll die Wiedervereinigung durch den Beitritt der DDR-Länder erfolgen, die 1952 faktisch aufgelöst worden waren. Sie werden wesentlich in den Grenzen von 1952 wiederbegründet. Föderalismus statt Zentralismus.

"Mit Wirkung vom 14.10.1990 werden in der DDR folgende Länder gegründet: Mecklenburg-Vorpommern durch Zusammenlegung der Bezirksterritorien Neubrandenburg, Rostock und Schwerin ..."

Am 22. Juli 1990 beschließt die Volkskammer der DDR das "Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der Deutschen Demokratischen Republik". Vorschläge, im Zuge der Deutschen Einheit auch die Ländergrenzen neu zu gestalten, finden kein Gehör.

Die großen West-Länder, Bayern, Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen befürchten an Einfluss zu verlieren und knüpfen ihre Zustimmung zum Einigungsvertrag an eine Bedingung. Georg-Berndt Oschatz, 1990 Bundesratsdirektor:

"Der Einigungsvertrag wäre nicht zustande gekommen ohne eine Einräumung einer Sperrminorität für die großen Länder, sechs Stimmen, sie kriegten eine Stimme mehr, und erst als diese Frage geklärt war, über Nacht geklärt war, ist die Zustimmung des Bundesrates sicher gewesen."

Am 21. September 1990 erfolgt die abschließende Beratung des Vertrages über die "Herstellung der Einheit Deutschlands" im Bundesrat in Bonn. Alle elf Länder stimmen zu. Am 9. November 1990, ein Jahr nach dem Fall der Mauer, findet in Berlin die erste Sitzung des auf 16 Mitglieder angewachsenen Bundesrates statt. Für die neuen Bundesländer erklärt Manfred Gomolka, Ministerpräsident von Mecklenburg-Vorpommern:

"Wir kommen hier her auch in gewisser Weise als Kinder einer friedlichen Revolution. Und dieser Umstand gibt uns auch ein gewisses Maß an Selbstbewusstsein und Selbstvertrauen, hier mitzuarbeiten."

Wird der Föderalismus durch den Beitritt der neuen Länder gestärkt oder geschwächt – auch darüber wird an diesem Tag nachgedacht. Björn Engholm, Ministerpräsident von Schleswig-Holstein:

"Ich glaube, dass es eine über die Parteien hinausreichende Koalition in den Fragen geben wird, wo es um die Autonomie der Länder geht. Je mehr arme Länder wir haben, desto mehr Bittsteller wird es in Bonn geben, und Bonn wird die goldenen Zügel anlegen können, wir brauchen also eine finanzielle Ausstattung, eine strukturelle Ausstattung, der Länder, die den Föderalismus auch wirklich am Leben erhält."

Schließlich München, Dezember 1990, kurz vor Weihnachten. Die erste gemeinsame Ministerpräsidentenkonferenz seit 1947. Manfred Stolpe, Regierungschef von Brandenburg, gibt zu Protokoll:

"Nach meiner Überzeugung hat sich hier an diesen beiden Tagen die Einheit der deutschen Länder praktisch vollzogen. Und wir aus den neuen Ländern, den nordöstlichen Ländern, sind hier nicht als arme und vielleicht sogar lästige Verwandte, sondern als Partner aufgenommen worden."

Beim Neuanfang der Länder im Osten helfen die alten Bundesländer tatkräftig mit. Partnerländer werden vergeben. Nordrhein-Westfalen etwa unterstützt besonders Brandenburg.

"Das war außerordentlich für die. Stellen Sie sich vor, wir sind da reinmarschiert in ein Neuland, dann kamen mit einem Mal über 32.000 neue Paragraphen dazu. Verwaltungsabläufe stimmten nicht mehr, die Notwendigkeit Gewaltenteilung zu praktizieren, die Notwendigkeit, kommunale Selbstverwaltung wieder aufzubauen und aus einem Zentralstaatssystem herauszukommen bestand dringend, bestand nicht nur aus Gründen der Angleichung von Ost und West, sondern auch aus Gründen des Aufbaus eines demokratischen Rechtsordnung. Wenn wir das alles selber hätten erlaufen müssen, dann würden wir heute noch damit beschäftigt sein, das aufzubauen."

Rund 10.000 Westbeamte kommen allein nach Brandenburg. Manche für kürzer, manche für länger, manche für immer. Bayern und Baden-Württemberg kümmern sich um Sachsen, Niedersachsen um Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Hamburg arbeiten mit Mecklenburg-Vorpommern zusammen, Hessen und Rheinland-Pfalz mit Thüringen.

Nicht in jedem Fall machen sich die kompetentesten Beamten auf den Weg von West nach Ost.

"Neben den sehr vielen, die aus Patriotismus kamen, kamen natürlich auch einige, weil sie hofften, eine Karriere, die sie zu Hause nicht machen konnten, in den jungen Ländern machen zu können. Und einige, wo ich wusste, dass ihr Vorgesetzter schon lange einen Weg suchte, sich dieses Mitarbeiters zu entledigen - aber das waren die seltenen Ausnahmen."

Die wiederbelebten Länder in Ostdeutschland orientieren sich beim Aufbau ihrer Strukturen nicht nur an den westdeutschen Partnern. Die Verfassungen der neuen Länder orientieren sich teilweise an dem, was noch in den letzten Monaten der DDR an Verfassungsentwürfen erarbeitet wurde. So ist die Verfassung von Brandenburg offen für mehr direkte Bürgerbeteiligungen. Auch noch andere setzen eigene Akzente.

"Es gab eine längere Phase, wo die Westländer uns immer in dem Verdacht hatten, verschwenderisch zu leben, also Geld auszugeben für Dinge, die eigentlich gar nicht nötig sind. Also ich erinnere mich, wir sind mehrfach - auch bis in Plenartagungen des Bundesrates - angegriffen worden, weil wir zuviel Kindertagesstätten hatten. Inzwischen ist der Kurs auf Bundesebene ja verändert und aus den Schmuddelkindern, die zuviel Kindertagsstätten haben, werden wir jetzt ein Vorbild, dass wir so viele Kindertagesstätten vorhalten können."

Die Arbeit im Bundesrat hat sich nach 1990 verändert. Auch durch die gewachsene Zahl der Ländervertreter. Bernhard Vogel ist der einzige Politiker, der in West- und Ostdeutschland Ministerpräsident war. In Rheinland-Pfalz von 1976 bis 1988 und in Thüringen von 1992 bis 2003.

"Ich war gewohnt, dass man an einem großen Tisch sich gegenüber saß, und ich musste dann damit leben, dass man mit Mühe durch das Aufleuchten des Lichts des Mikrophons sah, welcher Kollege das Wort genommen hatte."

Die neuen Bundesratsmitglieder finden sich, auch dank Unterstützung westlicher Beamter, schnell ins tägliche Geschäft ein. Manfred Stolpe:

"Da war zunächst die Erfahrung, die wir mitbekamen, dass es den Rat der Großen gab, völlig unabhängig von den Farben, also das damals ja noch richtig rote Nordrhein-Westfalen und das tiefschwarze Bayern waren in Grundfragen immer sehr nah beieinander."

"Selbstverständlich haben die neuen Länder, vor allem in Finanzfragen, einen Interessenzirkel gebildet. Und da sie dann durch Ministerpräsidenten wie Biedenkopf, die das Geschäft natürlich kannten, oder Vogel, die ja genau wussten, wie um die Finanzmassen und wie um die Verteilung der Topfinhalte da gerungen wird, an der Spitze hatten, ist es denen schnell gelungen, gerade in Finanzfragen so eine Front der neuen Länder zustande zu kommen."

"Wir hatten doch ganz deutlich gemeinsame Interessen, die wir auch gemeinsam wahrnehmen mussten. Der Solidarpakt zum Beispiel musste ausgehandelt werden und die Fortsetzung - das ist in großer Solidarität zwischen den ostdeutschen Ländern passiert."

Im März 1993 einigen sich Bund und Länder nach einem dreitägigen Verhandlungsmarathon auf den Solidarpakt. Es ist das "Wunder von Bonn" wie es die Ministerpräsidenten Biedenkopf und Stolpe nennen. Das Ergebnis: Die neuen Länder werden ab 1995 im vollen Umfang am Länderfinanzausgleich beteiligt. Und sie erhalten vom Bund zusätzliche Mittel, zum Beispiel für den Wohnungsbau.

Die deutsche Einheit verändert das föderative Gefüge der Bundesrepublik. Es wird komplizierter und reichhaltiger. Von seiner Grundstruktur her ist es aber nicht so sehr viel anders als zu Zeiten der alten Bundesrepublik.

"Es kamen einfach so neue Klüfte hinzu. In der alten Bundesrepublik waren es im Grunde genommen immer die armen Nordländer und die reichen Südländer - und natürlich kam Ost und West als neues Thema hinzu, ganz einfach weil die Ostländer andere Themen hatten und noch immer haben als die Westländer. Aber es war nie eine starke Kluft."

, konstatiert die Föderalismusexpertin Ursula Münch.

Schon in den 90er-Jahren werden in den alten Bundesländern Klagen über die Belastungen durch die Vereinigung laut. Und die reichen Länder wollen den aus ihrer Sicht ungerechten Länderfinanzausgleich ändern.

"Wir sind für den Finanzausgleich, natürlich auch für Mecklenburg-Vorpommern, natürlich auch für Sachsen-Anhalt, aber ehrlich gesagt, wenn die am Ende über uns stehen! Das kann nicht sein!"

Ministerpräsident Edmund Stoiber spricht 1999 für Bayern, Hessen und Baden-Württemberg. Die drei Länder ziehen wegen des Finanzausgleichs vor das Bundesverfassungsgericht. Zur Abwehr der Forderungen der Südländer formieren sich, auf Initiative der Länder Bremen und Niedersachsen, zehn der finanzschwächeren Länder im "Hannoveraner Kreis", darunter Brandenburg und Sachsen-Anhalt aus dem Osten, aber auch Westländer wie das Saarland und Schleswig-Holstein.

Als sich abzeichnet, dass die Angleichung von Ost und West noch lange dauern wird, vereinbaren Bund und Länder 2001 nach langwierigen Verhandlungen eine weitere Förderung der neuen Länder mit dem Solidarpakt II. Er wird befristet bis zum Jahr 2019. Und sie einigen sich auch auf eine Neuregelung des Finanzausgleichs. Bundeskanzler Gerhard Schröder erklärt dazu im Bundestag am 29. Juni 2001:

"Meine Damen und Herren, zur Ehrlichkeit und Wahrhaftigkeit gehört auch, dass sich niemand der Illusion hingibt, wir könnten das Ziel, die Herstellung gleicher Lebensbedingungen in ganz Deutschland, in kürzester Zeit erreichen. Deswegen auch die Fristen, die wir gesetzt haben."

Forderungen nach einer Reform des Föderalismus bleiben bestehen.

"Die Landtage sind in ihren Gesetzgebungsbefugnissen ausgeblutet, sie haben kaum noch eigene Entscheidungsmöglichkeiten in der Gesetzgebung. Die Länder werden mehr und mehr zu Verwaltungsprovinzen."

Erwin Teufel, Ministerpräsident von Baden-Württemberg. Besonders die leistungsstarken Länder treten für einen "Wettbewerbsföderalismus" mit mehr Kompetenzen ein. Gegen ihn wehren sich die schwächeren Länder aus Ost wie West.

Im Oktober 2003 kommt es zur Einsetzung einer Föderalismuskommission. Es geht darum, die "Politikverflechtung" aufzulösen: Die bundespolitischen Mitspracherechte der Ministerpräsidenten zu beschränken und im Gegenzug Kompetenzen an die Länder zurückzuverlagern, was nicht jedem Land behagt. Im Dezember 2004 scheitert der Reformversuch, Streitpunkt ist die Bildungspolitik. Darauf beharrt vor allem Roland Koch aus Hessen. Aber auch Peter Müller, der Ministerpräsident des Saarlandes:

"Föderalismus heißt, es muss auch noch einen Kern eigenständiger Zuständigkeiten der Länder geben, da muss der Bund noch mal nachdenken."

Mit dem Regierungsantritt der Großen Koalition wird ein neuer Versuch gestartet. Diesmal mit Erfolg. Am 1. September 2006 tritt die Föderalismusreform I in Kraft. Sie ist die umfassendste Neuordnung der Bund-Länder-Zuständigkeiten in der Geschichte der Bundesrepublik. Der Anteil der zustimmungspflichtigen Gesetze soll sinken - von über 60 auf unter 40 Prozent. Im Gegenzug erhalten die Länder mehr eigene Kompetenzen, unter anderem in den Bereichen Bildung, Umwelt und Strafvollzug. Das Dienst- und Besoldungsrecht wird auf die Länder verlagert. Die Finanzen bleiben ausgeklammert.

Im März 2007 wird wiederum eine Kommission eingesetzt. Günter Oettinger, Ministerpräsident von Baden-Württemberg, nennt als Ziele:

"Frühwarnsystem, Verschuldungsbegrenzung, Sanierungskonzepte, Haushaltssystematik, aufgabenadäquate Finanzausstattung, Länderneugliederung, Aufgabenkritik und Standardsetzung, Entbürokratisierung und Effizienzsteigerung."

Nach knapp zwei Jahren und 19 Sitzungen präsentiert die Föderalismuskommission II im März 2009 ein Reformpaket. Im Grundgesetz soll eine "Schuldenbremse" festgeschrieben werden, ab dem Jahr 2020 sollen die Länder dann keine Schulden mehr machen dürfen.

"Ein grundsätzliches Schuldenverbot muss mit Ausnahmen verbunden sein, wir sprechen von Naturkatastrophen und von außergewöhnlichen Notsituationen."

Die deutsche Einheit hat das föderale Gefüge verändert. Die alten und die neuen Bundesländer, beide haben ihren Teil zur Integration geleistet. Zugleich bestehen Ost-West-Unterschiede fort. Leistungsstarke Länder haben andere Interessen als leistungsschwache. Und das Spannungsverhältnis zwischen Bund und Ländern muss immer wieder neu ausgeglichen werden. Gaben aus Berlin sind willkommen, zuviel direkter Einfluss nicht.

Die Bundesrepublik besteht nicht aus 16 Ländern, sondern 16 Länder bilden die Bundesrepublik.