Pleiten, Pech und Pannen
Von Johannes Zuber · 03.02.2015
Für Kommunen, Länder und den Bund gelten öffentlich-private Partnerschaften als ein Ausweg, um notwendige Investitionen zu leisten. Allerdings zieht der Bundesrechnungshof eine vernichtende Bilanz. Viele Projekte wurden am Ende teurer als durch eine rein öffentliche Finanzierung.
Ein moderner schwarzer VW-Bus fährt über holprige Straßen durch ein Industriegebiet in Richtung Autobahn. Auf der Rückbank sitzt Olaf Lies. Der niedersächsische Wirtschafts- und Verkehrsminister hat in der Nähe von Bremen ein Unternehmen besucht. Die Fahrt zurück ins Ministerium nach Hannover führt über die Autobahnen 1 und 7; zwei der wichtigsten Straßen Deutschlands. Und zwei Autobahnen, die für heftige Diskussionen gesorgt haben.
Ein über 70 Kilometer langer Abschnitt der A 1 zwischen Bremen und Hamburg wurde als öffentlich-private Partnerschaft, kurz ÖPP, auf sechs Spuren erweitert. Ein Teilstück der A 7 bei Göttingen soll demnächst folgen, zumindest wenn es nach dem Willen des Bundesverkehrsministeriums geht. Landesverkehrsminister Olaf Lies ist entschieden gegen diese öffentlich-private Partnerschaft, allerdings nicht aus Prinzip.
"Ich habe die ja nicht ideologisch abgelehnt – ich habe sie aufgrund von Zahlen, Daten und Fakten abgelehnt."
Die Befürworter von ÖPP argumentierten aber häufig aufgrund von Annahmen und Behauptungen.
"Man muss aufpassen, dass man nicht automatisch – und das war auch mein Kritikpunkt an der A 7 – rausgeht aus dem Punkt „das kann der Staat nicht"; natürlich kann der Staat das, sogar sehr gut, wenn er die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen hat. Also nicht sozusagen dieses Hohelied singen „alles ist besser und schneller in ÖPP", das ist Unsinn."
Die Diskussion über Vor- und Nachteile öffentlich-privater Partnerschaften ist eine Geschichte mit vielen Protagonisten und komplexen Umständen. Banken, Versicherungen und Baukonzerne; die Schuldenbremse und knappe öffentliche Kassen; kaputte Straßen und marode Schulen, niedrige Zinsen; geschönte Zahlen und geheime Verträge.
Public Private Partnership als Ausweg, wenn Kommunen oder Länder klamm sind?© imago
Nur damit klar ist, worüber wir hier sprechen: Was genau sind überhaupt ÖPP?
Öffentlich-private Partnerschaften – englisch: public private partnerships oder PPP – sind Projekte, bei denen die öffentliche Hand den Bau oder die Sanierung, die Finanzierung und häufig auch den Betrieb eines Projektes einem privaten Partner überlässt und dafür langfristig eine Art Miet-oder Pachtverhältnis eingeht. Ein wesentlicher Unterschied zur klassischen Auftragsvergabe ist, dass ein privates Unternehmen oder Konsortium für das Gesamtpaket verantwortlich ist und nicht einzelne Aufträge ausgeschrieben und vergeben werden.
Das Büro von Holger Mühlenkamp liegt im Erdgeschoss eines flachen Neubaus am Rand von Speyer, nur wenige Kilometer südlich der A 61, eines weiteren geplanten ÖPP-Projekts. Mühlenkamp ist Professor für Öffentliche Betriebswirtschaftslehre an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften – und einer der bekanntesten ÖPP-Experten.
"Im Idealfall ist eine PPP dadurch gekennzeichnet, dass der Private dieses Projekt vom Anfang bis zum Ende durchführt. Von der Planungsphase, über die Bau-Errichtungsphase bis zur Betriebs- und Erhaltungsphase und das Ende ist dann die Verwertungsphase – irgendwann ist ein Vermögensgegenstand abgeschrieben oder eine öffentliche Aufgabe nicht mehr notwendig. Und wenn ein Privater im Idealfall alle Phasen in der Hand hat, dann hat er den Anreiz, das Projekt über die gesamte Laufzeit zu optimieren. Das ist der theoretische Vorteil von PPP."
Nur leider hält die Wirklichkeit nicht immer, was die Theorie verspricht.
"Also ich muss zunächst sagen, dass das Lebenszykluskonzept – was von den Befürwortern von PPP immer dann in den Vordergrund gestellt wird – in der Praxis niemals realisiert wird."
Nach der Vertragslaufzeit von in der Regel 30 Jahren hört eine Autobahn, ein Schulgebäude oder ein Rathaus ja nicht auf zu existieren. Nein, sie gehen einfach wieder in die Verantwortung des Staates über. Und natürlich hat kein profitorientiertes Unternehmen einen Anreiz, ein möglichst gut erhaltenes Objekt abzugeben. Deshalb muss der Übergabezustand genau definiert werden, damit der Staat oder die Gemeinde keine durchlöcherten Autobahnen oder verfallene Gebäude zurückbekommen.
"Und das ist nicht immer leicht überprüfbar. Also das ist ein potentieller auch Anknüpfungspunkt für rechtliche Auseinandersetzungen, für Streit. Deswegen muss man ganz klar sagen: Das Lebenszykluskonzept ist in der Praxis – bisher zumindest – niemals realisiert worden in Deutschland."
Autobahn-Ausbau rund 25 Millionen teurer als bei klassischer Vergabe
Ein privates Unternehmen ist also bis zu 30 Jahre lang für ein Projekt verantwortlich und muss sich in der Zeit um alles kümmern. Klingt eigentlich ganz sinnvoll. Wie verbreitet sind öffentlich-private Partnerschaften in Deutschland?
Es begann unter der rot-grünen Bundesregierung und seitdem haben diese Partnerschaften eine steile Karriere hingelegt. 2005 verabschiedete der Bundestag das sogenannte "ÖPP-Beschleunigungsgesetz", an dessen Formulierung Vertreter von Bauindustrie, Banken und Unternehmensberatungen maßgeblich mitgewirkt haben. Also genau die Unternehmen, die am meisten von ÖPP profitieren. Heute gibt es knapp 200 solcher Projekte in Deutschland.
Nachdem das Investitionsvolumen nach der Finanzkrise 2009 deutlich gesunken war, ist es inzwischen wieder gestiegen – auf knapp eine Milliarde Euro im Jahr 2014. Insgesamt wurden seit 2002 über acht Milliarden Euro in ÖPP investiert. Die meisten Projekte sind Schulen und Kitas, aber auch Sporthallen und Verwaltungsgebäude. Es gibt zwar nur 17 Projekte im Straßenbau. Sie machen aber über ein Drittel der Gesamtsumme aus.
Das Bundesverkehrsministerium hat ein Interesse an ÖPP beim Autobahnausbau. Und setzt dieses Interesse durch – auch gegen den Willen von Landesministern wie Olaf Lies.
"Der Bund entscheidet über die Umsetzung der Maßnahmen. Wir sind als Land Auftragsverwaltung des Bundes. Wir haben mehrfach deutlich gemacht, wo wir die Skepsis sehen. Der Bund hat für sich entschieden: Wir wollen ÖPP umsetzbar und auch realisierbar machen."
Koste es, was es wolle. Der Bundesrechnungshof und das Verkehrsministerium Niedersachsen haben sich das geplante A7-Projekt genauer angesehen. Ergebnis: Die Umsetzung als ÖPP wird rund 25 Millionen Euro teurer als eine klassische Vergabe. Ein klarer Widerspruch zur Prognose des Bundesverkehrsministeriums: Die hat nämlich ergeben, dass die Umsetzung als öffentlich-private Partnerschaft günstiger sei.
"Es gibt einen ganz wesentlichen Unterschied, der vom Bund, ähm naja, auch nicht wirklich akzeptiert worden ist: Wir hätten in einer klassischen Form der Realisierung schon längst beginnen können. Das heißt, die Maßnahmen, die wir heute zur Erhaltung der A7-Infrastruktur aufwenden – also was an Flickmaßnahmen notwendig ist, an kurzfristigen Maßnahmen – das Geld hätten wir komplett sparen können. Wir hätten ja schon längst in die Realisierung des Ausbaus und in die Komplettsanierung einsteigen können."
Am Ende ist der Ausbau für die öffentliche Hand und damit die Allgemeinheit also teurer. Olaf Lies hat deshalb versucht, die Ausschreibung als ÖPP zu stoppen. Ein extra eingeholtes Rechtsgutachten hat aber ergeben, dass das Land Niedersachsen verpflichtet ist, die Anweisungen aus dem Bundesministerium umzusetzen. Die CDU wirft dem SPD-Minister vor, durch dessen Versuche, das Projekt zu verhindern, hätte er selbst für die Verzögerung gesorgt. Aber Fakt ist: Die Ausschreibung als öffentlich-private Partnerschaft dauert deutlich länger als eine klassische Vergabe – einfach weil die Verfahren sehr viel komplexer sind. Erst Ende 2015 sollen die Angebote der potentiellen privaten Partner vorliegen. Und dann entscheidet sich endgültig, auf welche Weise die A 7 ausgebaut wird.
"Und das muss man immer dazu sagen: Wenn sich Ende des Jahres zeigen sollte, dass das was an Angeboten gekommen ist, keine wirtschaftlichere Realisierung zulässt, als wenn wir es anders machen würden, dann wird es auch nicht zum ÖPP-Projekt kommen."
Vernichtendes Fazit des Bundesrechnungshofes
ÖPP-Projekte müssen also billiger sein als wenn ein Land in Eigenregie seine Autobahnen ausbauen würde. Aber schon beim Start gibt es häufig Anzeichen dafür, dass sie am Ende teurer werden – und die Erfahrung gibt den pessimistischen Schätzungen Recht. Manche Kritiker übersetzen die englische Abkürzung PPP inzwischen sogar mit Pleiten, Pech und Pannen.
Beispiel: Autobahnen. Der Bundesrechnungshof hat die sechs Projekte untersucht, die bereits durchgeführt werden. Von wirtschaftlichen Vorteilen haben die als konservativ geltenden Gutachter nichts zu berichten. In einem Bericht an den Haushaltsausschuss des Bundestags vom Juni 2014 schreiben sie:
Zitator: "Vielmehr haben Berechnungen des Bundesrechnungshofs zu fünf der sechs bereits vergebenen ÖPP-Projekte ergeben, dass allein diese um insgesamt über 1,9 Mrd. Euro teurer sind, als es eine konventionelle Realisierung gewesen wäre."
Und der Bundesrechnungshof zieht ein vernichtendes Fazit:
Zitator: "Der Bundesrechnungshof ist der Auffassung, dass die bisherigen ÖPP-Projekte unwirtschaftlich sind."
Bis Ende des Jahres möchte kein Vertreter des Rechnungshofs etwas zu dem Thema sagen, weil man gemeinsam mit dem Haushaltsausschuss des Bundestags an verbindlichen Standards arbeitet. Befürworter und Gegner gehen nämlich bisher von unterschiedlichen Standards bei der Prüfung aus.
Sowohl die öffentliche Hand als auch private Unternehmen müssen in der Regel Kredite aufnehmen, um große Bauprojekte zu finanzieren. Aber während der Bund sich zu niedrigeren Zinsen Geld leiht - zurzeit praktisch umsonst, müssen Unternehmen für Kredite deutlich höhere Zinsen zahlen. Die Kapitalkosten sind einer der zentralen Faktoren bei der schwierigen Berechnung der Gesamtkosten für ein Projekt.
"Es gibt jetzt neue Versuche, die Finanzierungskosten Privater zu senken. Aber die Lücke bleibt. Also die wird kleiner – aber die Lücke bleibt signifikant, zumindest im Moment, zwischen öffentlicher Finanzierung und privater Finanzierung. Und allein die ist schwer zu schließen."
Die Versuche, die Kosten für Kredite an die Privaten zu senken, erhöht das Risiko für die öffentliche Hand, sagt Holger Mühlenkamp. Zum Beispiel durch Bürgschaften oder ähnliche Konstruktionen. Die Gesamtkosten sinken dadurch allerdings nicht. Wie hoch diese Gesamtkosten genau sein werden lässt sich dabei nur schwer einschätzen. Grundlage dafür sind Effizienzanalysen, die im Vorfeld eines Projektes erstellt werden.
"Also man muss sagen, dass diese Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, die vor Projektdurchführung angestellt werden, natürlich Prognosen sind. Niemand kann in die Zukunft schauen. Deshalb kommt es darauf an, dass die Annahmen, die diesen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zugrunde liegen – notwendigerweise muss man deshalb ja Annahmen treffen – dass die wenigstens belegbar oder nachvollziehbar sind. Und ich selber habe häufig erlebt, dass da Annahmen in den Raum gestellt werden, die weder plausibilisiert noch begründet sind, die also nicht nachvollziehbar sind."
So auch im Fall der A 7, sagt Olaf Lies.
"Das hat ja auch der Haushaltsausschuss des Bundestages deutlich gemacht, wo es ja eigentlich in solchen Fragen nie Abstimmungen gab, die nicht einheitlich sind, und das war zum ersten Mal wirklich eine Streitabstimmung, die man hatte. Und das zeigt, dass die Grundlage der Daten sehr stark angezweifelt wurde."
Während die Schätzung des Bundesverkehrsministeriums zu dem Schluss kommt, dass eine ÖPP billiger wäre, kommen Bundesrechnungshof und Landesministerium zum gegenteiligen Ergebnis. In Zukunft sollen solche Fälle verhindert werden, sagt Olaf Lies und hofft auf „schärfere Standards".
"Wir haben das im Koalitionsvertrag nochmal zum Anlass genommen, das sehr genau zu formulieren und da kann man sich vorstellen, nach einer solchen Debatte wie zum Thema A7, dass man da sehr kritisch in diese Diskussion geht. Und da ist nochmal sehr klar formuliert worden, wie in Zukunft eigentlich genau diese Wirtschaftlichkeitsgrundsätze auch formuliert werden, bewertet werden und am Ende auch ausgewertet werden können, ob es überhaupt zu dem Projekt kommt. Das werden wir in Zukunft wesentlich schärfer machen, so dass sozusagen die lapidare Feststellung „das ist schon wirtschaftlicher" nicht ausreicht und dass es wirklich mit Zahlen belegt werden muss, dann wäre es möglicherweise mit Blick zurück zur Realisierung des ÖPP-A7-Projektes nicht gekommen."
Für den Wissenschaftler Holger Mühlenkamp besteht ein großes Problem der Effizienzanalysen darin, wer sie durchführt. Je nach Interessenlage, sehen die Ergebnisse natürlich anders aus.
"Ein Problem ist, dass natürlich die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchgeführt werden von Beratern und von Firmen, die prinzipiell, ich würde mal sagen, nicht unabhängig sind, die ein Eigeninteresse haben daran, dass PPPs durchgeführt werden, weil sie letztlich daran verdienen."
Länder und Kommunen sind aber auf die externen Berater angewiesen. Auf Seiten der öffentlichen Hand fehlt es ganz einfach an Personal und Fachwissen.
"Man müsste darüber nachdenken, ob Rechnungshöfe diese Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchführen, ob man spezielle Einheiten schafft im öffentlichen Sektor – es kann nicht jede kleine Kommune so eine Einheit vorhalten, das macht keinen Sinn – aber man kann vielleicht auf Landesebene, auf übergeordneter Ebene spezialisierten Sachverstand der öffentlichen Hand bereitstellen."
Staatlich finanzierter Lobbyismus?
Berlin Alexanderplatz. Im Schatten des Fernsehturms steht ein Bürogebäude mit Drehkreuzen am Eingang. Im vierten Stock hat die ÖPP Deutschland AG ihre Büros. Rund 40 Mitarbeiter arbeiten an dem Ziel, den Anteil von ÖPP-Projekten bei der öffentlichen Beschaffung zu erhöhen.
Das Unternehmen ist selbst eine öffentlich-private Partnerschaft, Hauptanteilseigner sind Bund, Länder und Kommunen. Über eine Beteiligungsgesellschaft sind auch private Unternehmen mit dabei, darunter große Beratungsfirmen, Baukonzerne und Banken. Finanziert wird es von den Kommunen und Ländern, die sich hier beraten lassen. Gegründet wurde die ÖPP Deutschland AG im Jahr 2008 auf Initiative der damaligen Finanz- und Verkehrsministerminister Peer Steinbrück und Wolfgang Tiefensee. Das Konzept stammt von der "Initiative Finanzstandort Deutschland", einem Lobbyverband der größten deutschen Banken, und wurde fast ohne Änderungen umgesetzt, wie das Wirtschaftsmagazin Impulse aufgedeckt hat. Der Verein Lobby Control nennt die ÖPP Deutschland AG "staatlich finanzierten Lobbyismus".
Auf Interviewanfragen reagiert die ÖPP Deutschland AG zurückhaltend. Ein Interview mit einem der Vorstände ist nur möglich, wenn alle Fragen davor an die Pressesprecherin geschickt werden. Am Ende stimmt einer der Vorstände einem Gespräch zu.
"Ja, mein Name ist Jürgen Streeck, ich bin Vorstand bei der ÖPP Deutschland AG und verantworte den Bereich Finanzen, Kommunikation, public affairs."
Seine Vorstandskollegen kommen aus der Privatwirtschaft, vom Baukonzern Hochtief und von Siemens beziehungsweise IBM. Jürgen Streeck selbst hat früher im Bundesfinanzministerium und im Kanzleramt gearbeitet. Die zuvor per E-Mail geschickten Interviewfragen hat er ausgedruckt und handschriftlich beantwortet. Fürs Mikrofon liest er sie vor.
"Wir versuchen, durch unsere Arbeit, die Diskussion über ÖPP auf sachliche Argumente und nachprüfbare Fakten zurückzuführen. Das wichtigste Kriterium bei der Entscheidung für oder gegen ein ÖPP-Modell, sollte stets ein eingehender Wirtschaftlichkeitsvergleich unter Einbeziehung aller relevanten Kriterien sein."
Das Beratungs-Unternehmen betreibt Grundlagenarbeit, erstellt Leitlinien für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und stellt Musterverträge zur Verfügung. Zudem berät es öffentliche Auftraggeber. Natürlich weiß Jürgen Streeck, dass sich ÖPP für die öffentliche Hand eigentlich rechnen muss.
"In Fällen, in denen sich dieser Gesamtkostenvergleich nicht ergibt, raten wir von einer Realisierung als ÖPP-Projekt ab."
Die Vorhersagen seien dabei immer besser geworden, sagt er.
"Die Methodik der vergleichenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ist in den letzten Jahren auch auf Grundlage der gemachten Erfahrungen immer weiter verfeinert worden und zugleich standardisiert, so dass heute sehr zuverlässige Berechnungen und Vorhersagen unter Einbeziehung aller relevanten Kriterien möglich sind."
17 ÖPP-Verträge wurden veröffentlicht
Holger Mühlenkamp sagt, dass die Annahmen, die diesen Vergleichen zugrunde liegen, anfällig für Manipulationen sind – meist zugunsten der ÖPP-Variante. Überprüfen lässt sich allerdings nur schwer, welche Annahmen genau getroffen werden. Die meisten Wirtschaftlichkeitsvergleiche sind geheim.
"Es stehen eigentlich nur Behauptungen im Raum. Es wird behauptet, es gibt Effizienzvorteile von 10, 15, 20 Prozent, die aber niemals belegt werden, niemals belegt werden können, weil ja alles geheim ist. Also man kann als Wissenschaftler eigentlich nur zufällig auf solche Unterlagen zurückgreifen oder auf ausländische Befunde oder auf Rechnungshofberichte. Also sozusagen eine objektive, langfristige, neutrale Evaluation von PPP haben wir nicht in Deutschland."
"Das trifft so nicht ganz zu. Wir haben auf unserer Transparenzplattform im Internet bislang 17 ÖPP Verträge veröffentlicht und es werden weitere hinzukommen. Nicht für jeden einsehbar sind dabei aus nachvollziehbaren Gründen allerdings personenbezogene Daten und Geschäftsgeheimnisse der privaten Partner. Aus unserer Sicht lässt sich daher sagen, dass bei ÖPP-Verträgen nicht mehr geheim ist, als bei konventionellen Maßnahmen."
"Das trifft so nicht ganz zu. Wir haben auf unserer Transparenzplattform im Internet bislang 17 ÖPP Verträge veröffentlicht und es werden weitere hinzukommen. Nicht für jeden einsehbar sind dabei aus nachvollziehbaren Gründen allerdings personenbezogene Daten und Geschäftsgeheimnisse der privaten Partner. Aus unserer Sicht lässt sich daher sagen, dass bei ÖPP-Verträgen nicht mehr geheim ist, als bei konventionellen Maßnahmen."
Unter den 17 veröffentlichten Verträgen sind Projekte wie der Kunstrasenplatz Oberpleis, die Sporthalle Halstenbek und die Hauptfeuerwache Celle. Die großen Projekte sucht man vergebens.
Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind also ziemlich ungenau und dazu noch in den meisten Fällen nicht öffentlich einsehbar. Wer hat denn etwas davon? Wer profitiert am meisten von ÖPP-Projekten?
"Naja gut, das sind im Prinzip genau die Gruppen, die private Anteilseigner von Partnerschaften Deutschland sind."
Also der ÖPP Deutschland AG
"Das ist die Bauindustrie, das ist die Beratungsindustrie und das sind die Geldgeber, also Banken und demnächst wahrscheinlich Versicherungen."
Holger Mühlenkamp von der Uni Speyer.
"Wenn ich Manager eines Bauunternehmens wäre und ich bin dem Shareholder-Value, der Renditemaximierung verpflichtet, dann ist natürlich vor diesem Hintergrund eine langfristige PPP ideal. Ich habe langfristig sicheren Cashflow und einen sicheren Schuldner, den sichersten, den es gibt, den Staat. Und ich habe das Potenzial für Nachverhandlungen, also ich kann davon ausgehen, dass die vertraglichen Cashflows, die ich kalkulieren kann, im Zweifelsfall noch höher sind. Das ist also sozusagen aus der Sicht eines Shareholder-Value getriebenen Managers der Bauindustrie ein geniales Geschäft."
Der niedersächsische Verkehrsminister Olaf Lies ist gleichzeitig auch Wirtschaftsminister. Von daher hat er wenig Interesse daran, wenn öffentliche Aufträge nur an Großunternehmen gehen.
"Da haben wir keine Einflussmöglichkeiten mehr und damit haben wir auch keine Chance, dass der Mittelstand und vor allen Dingen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dadurch Arbeit haben."
Bei der klassischen Vergabe, bei der kleinere Aufträge einzeln vergeben werden, sei das anders.
"Die klassische Form der Realisierung bedeutet ja, dass wir auch als Landesbehörde dann Ausschreibungen definieren, die auch immer mittelstandsorientiert sind. Weil: Das Hauptziel von Infrastrukturmaßnahmen ist nicht nur die Maßnahme; es ist auch die Beschäftigung, die dadurch entsteht. Das ist bei ÖPP schwieriger, weil die Konsortien, die sich dann bereit erklären, dieses Projekt umzusetzen, sind oft international agierende Großunternehmen, die nicht auf die mittelständischen Unternehmen der Region oder Deutschlands zurückgreifen, sondern auf irgendjemand."
Die ÖPP Deutschland AG weist zwar darauf hin, dass die Zahl der beteiligten Mittelständler in den letzten Jahren gestiegen sei. Allerdings nur in Projekten mit geringer Investitionssumme und häufig auch nur als Subunternehmer.
Große Schwierigkeiten für Mittelständler
Eine Einfamilienhaussiedlung in einem Vorort von Münster. Hier wohnt ein Mann, der jahrelange Erfahrung in einem mittelständischen Betrieb hat.
"Mein Name ist Manfred Hopmann, ich war 30 Jahre lang Geschäftsführer einer Elektrofirma in Münster, eines mittelständischen Unternehmens mit etwa 200 Mitarbeitern."
Manfred Hopmann hat viele Aufträge für die öffentliche Hand erledigt, von öffentlich-privaten Partnerschaften hat er aber stets die Finger gelassen. Seit er in Rente ist, kann er deutlich sagen, was er davon hält.
"ÖPP ist für den Mittelstand tödlich!"
Als Mittelständler sei es nahezu unmöglich, selbst als Generalunternehmer den Auftrag für eine ÖPP zu bekommen. Dazu fehlen die Strukturen im Unternehmen, die Kapazitäten für die Organisation und die Erfahrung. Ein mittelständischer Elektrobetrieb kann sich nicht dazu verpflichten, eine Turnhalle zu planen, zu bauen und 30 Jahre lang zu betreiben. Also bleibe nur die Rolle als Subunternehmer.
"Wir sind dann völlig der Willkür dieser Leute ausgesetzt. Sowohl bei der Auftragsvergabe, bei der Abwicklung und auch bei der Abrechnung. Da finden Methoden statt, mit denen wir uns nicht anfreunden können, die nicht zulassen, dass ein Subunternehmer Geld verdient."
Der Generalunternehmer, kurz GU, sitzt einfach am längeren Hebel.
"Irgendwann gibt es immer mal vielleicht Differenzen auf dem Bau oder bei der Abrechnung hinterher und dann spielt der GU ganz klar auf Zeit und sagt: „Also wenn Sie klagen wollen, dann müssen Sie das eben mal machen, das dauert dann bekannterweise mindestens fünf Jahre bis einer Recht kriegt. Und wir haben da lange Zeit." Und das ist etwas, auf das wir uns nicht einlassen können und nicht wollen."
Die Probleme gibt es aber natürlich nicht nur bei ÖPP. Auch andere Aufträge werden an Generalunternehmer vergeben, die dann wiederum Subunternehmer engagieren. Die Alternative wäre aber die klassische Vergabe von Einzelaufträgen. Also zum Beispiel die Elektroinstallation in einer Turnhalle oder die Wartung.
"Auf jeden Fall ist es besser, wenn es getrennt ausgeschrieben wird, da ist es fair. Fair und ordentlich, die Spielregeln kennt man. Man hat mal fünf Mitbewerber, mal 20 oder mehr. Das ist natürlich auch ein harter Kampf. Aber die erbrachte Leistung wird ordentlich und pünktlich bezahlt und darauf kann man sich verlassen. Und wenn das über einen Generalunternehmer abgewickelt wird, ist das genau das Gegenteil."
Wo sollen all die Milliarden herkommen?
ÖPP sind also in vielen Fällen schlecht für kleine und mittelständische Betriebe, die Autobahnprojekte waren fast alle teurer und dazu fehlt es häufig an Transparenz. Warum aber setzt die Politik dennoch verstärkt auf ÖPP?
"Wir sind ein sehr reiches Land mit sehr hohen Pro-Kopf-Einkommen, mit sehr großer Wettbewerbsfähigkeit global gesehen. Und die Frage, die wir uns stellen müssen: Ist die Infrastruktur, die wir heute haben, ausreichend, um diese Stärke, diesen Wettbewerbsvorteil auch langfristig zu wahren."
Marcel Fratzscher, Präsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung in Berlin und von Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel zum Vorsitzenden der Expertenkommission zur Stärkung der Investitionen berufen.
"Und hier ist meine Antwort ein klares Nein. Wir haben große Schwächen in vielen Bereichen; bei der Verkehrsinfrastruktur – Straßen, Brücken, Wasserwege, die verfallen, die alle schlechter werden – und auch in anderen Bereichen, zum Beispiel der digitalen Infrastruktur, die einfach auch im internationalen Vergleich relativ schlecht ist. Also wenn wir diese privilegierte Position als Weltmarktführer in vielen Bereichen, als ein relativ reiches Land auch in zehn, in 20, in 30 Jahren bewahren wollen, dann müssen wir deutlich mehr im Bereich der Infrastruktur tun."
"Deutlich mehr" scheint angesichts der Zahlen, die Marcel Fratzscher nennt, sogar noch untertrieben.
"In einigen Bereichen kann man es sicherlich in Zahlen ausdrücken, in anderen ist es schwieriger. Verkehrsinfrastruktur gibt's eine Menge Berechnungen, die besagen: Letztlich brauchen wir irgendwo zwischen sieben und zehn Milliarden Euro pro Jahr an zusätzlichen Investitionen im Bereich Verkehr, alleine nur um den Wert der existierenden Infrastruktur zu erhalten. Wir reden also nicht von großen Ausweitungen – neuen Trassen für Schnellzüge oder Autobahnen – sondern um den Erhalt reden wir, und das ist schon eine Größenordnung von ja knapp 0,3 Prozent einer jährlichen Wirtschaftsleistung."
Die Frage ist nur: Wo sollen all die Milliarden herkommen? Da liegt es nahe, dort zu suchen, wo jede Menge Kapital lauert.
"Ja, wir haben riesige Ersparnisse – nicht nur bei den privaten Haushalten, die natürlich eine Rendite erwirtschaften wollen, die Vorsorge betreiben wollen – sondern auch bei Unternehmen, die schon seit vielen Jahren mehr Überschüsse erwirtschaften, als sie neu investieren."
Klar, dass da die Forderung aufkommt, dieses private Kapital zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben heranzuziehen. Begünstigt werden diese Überlegungen durch die Schuldenbremse. Bis 2016 muss der Bund einen ausgeglichenen Haushalt vorlegen, die Länder dürfen sich ab 2020 nicht mehr neu verschulden.
Und auch viele Kommunen dürfen oder können keine neuen Schulden mehr aufnehmen. Und hier bieten ÖPP eine bequeme Umgehung: Zukünftige Zahlungsverpflichtungen an private Partner tauchen nicht als Schulden im Haushalt auf.
Und auch viele Kommunen dürfen oder können keine neuen Schulden mehr aufnehmen. Und hier bieten ÖPP eine bequeme Umgehung: Zukünftige Zahlungsverpflichtungen an private Partner tauchen nicht als Schulden im Haushalt auf.
"Natürlich muss man sehen, dass es nicht zu einem Missbrauch und einer Umgehung der Schuldenbremse kommen darf. Aber wenn eine Kommune sagt: Ich möchte gerne dieses Schulgebäude bauen oder sanieren oder reparieren und werde das über die nächsten 10, 20 Jahre zurückzahlen, dann ist das natürlich eine Belastung, die man für die nächsten 10 oder 20 Jahre macht. Aber für viele Kommunen ist dann die Entscheidung: Mache ich eine solche Investition oder mache ich sie nicht?"
"Die Schuldenbremse hat sozusagen die Schwierigkeiten der öffentlichen Hand, Infrastruktur zu finanzieren, verschärft. Und PPP ist im Moment eine Möglichkeit, wenn man Verträge entsprechen konstruiert, die Schuldenbremse zu umgehen, das ist die ganz simple Erklärung. Also PPP liefert eine Umgehungsmöglichkeit. Und deswegen ist sie politisch natürlich attraktiv."
ÖPP, obwohl Wirtschaftlichkeit nicht garantiert ist
Genau diesen Mechanismus kritisiert auch der Bundesrechnungshof. Er fordert deshalb, die Fehlanreize zu beseitigen: Die Schuldenbremse dürfe keinen Einfluss mehr auf die Entscheidung für oder gegen eine ÖPP haben. Wie das gehen kann, zeigt das Beispiel Frankreich: Seit 2011 müssen auch Investitionen, die über ÖPP finanziert wurden, im Haushalt aufgeführt werden. Die Folge: Seitdem ist das Volumen von ÖPP auf ein Fünftel des vorherigen Werts gesunken. Ein klares Zeichen dafür, dass ÖPP zur Umgehung von Schuldenregeln eingesetzt werden.
Eigentlich sollten ÖPP nur eingegangen werden, wenn sie eindeutig wirtschaftlicher sind als die klassische Variante über Einzelvergabe. Aber fehlende Investitionen und Schuldenbremse lassen ÖPP auch dann noch attraktiv erscheinen, wenn die Wirtschaftlichkeit nicht garantiert ist...
"Ich glaube, was wir brauchen zum Thema ÖPP – und das ist mir schon wichtig: eine differenzierte Diskussion. Wenn ich mich klar positioniert habe gegen ein Projekt, das von allen Daten her nicht wirtschaftlich ist, dann ist das glaube ich nur richtig und konsequent, weil es um Steuermittel geht. Dann heißt das aber nicht, dass man eine Realisierungsform grundsätzlich ablehnt."
"Hier müssen wir uns bewusst sein, dass nicht alle Infrastrukturprojekte besser durch die Privaten gewährleistet werden, sondern es gibt viele Bereiche, das ist einfach öffentlicher Auftrag und das kann die öffentliche Hand besser. Wir sollten aber trotzdem offen sein dafür, zu überlegen, ob es nicht Bereiche gibt, in denen private Investoren oder auch private Expertise dem Staat helfen kann, diese Infrastruktur besser und günstiger bereitzustellen."
"Also wenn die öffentliche Hand sich mit Privaten einlässt, dann ist eine Voraussetzung, dass Waffengleichheit herrscht, dass die öffentliche Hand also auch die Kompetenzen, den Know-How hat, sich nicht auf Berater verlassen muss, wie sie das im Moment tut. Und dass wir beispielsweise den Fehlanreiz beseitigen, PPP zur Umgehung der Schuldenbremse zu machen, indem die Regeln des öffentlichen Rechnungswesens entsprechend geändert werden. Und wenn man das hinbekommt – vor allem letzteres – dann glaube ich, ist die Gefahr, dass ineffiziente PPP gewählt werden wesentlich geringer. Also es lässt sich prinzipiell lösen."
Daran arbeitet unter anderem die Expertenkommission des Bundeswirtschaftsministeriums unter Leitung von Marcel Fratzscher. Sie soll Wege aufzeigen, wie privates Kapital in Zukunft für öffentliche Investitionen mobilisiert werden kann und die Rahmenbedingungen dafür schaffen. ÖPP sind also von höchster Stelle gewünscht. Und nicht nur das Ministerium hat Interesse daran. In der Kommission sitzen neben Wissenschaftlern und Gewerkschaftern auch Vertreter von Banken, Versicherungen und Industrie.
